martes, 26 de julio de 2011

HABEMUS GABINETE


"No hace falta un gobierno perfecto; se necesita uno que sea práctico." (Aristóteles)


Tras idas y tornas y bastante de especulación, por fin habemus gabinete. Vale la pena que hablemos un poco de Ciencia Política, y de las estructuras y coyunturas que determinan un gabinete.

El Presidente

Nuestro orden constitucional y legislación actuales al respecto provienen de una larga tradición iniciada en la época del Mariscal Ramón Castilla, evolucionada desde allí a través de nuestras sucesivas constituciones. Tras varios intentos fallidos al principio de la República, nos encaminamos hacia un Ejecutivo fuerte. Así, nuestra tradición republicana es común a la de las Repúblicas Presidenciales, como Francia y en Estados Unidos, donde el Presidente de la República es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Si comparamos el cargo con los cargos homólogos de una Monarquía Constitucional – caso España o Inglaterra – o de una República Parlamentaria – como Israel o Alemania –, notaremos en primer lugar que los Reyes Constitucionales o los Presidentes de regímenes parlamentarios son figuras bastante bonitas y decorativas, representantes de su Nación, de poder político bastante limitado, y cuya principal función parece ser sonreír mucho para las cámaras. No es el caso del Perú. El Presidente, como Jefe de Gobierno, es el responsable máximo de todo; y como Jefe de Estado es el representante de la Nación, y por esa razón nuestras leyes le dan harto poder y responsabilidad, y también mecanismos de protección para mantener la gobernabilidad. Sin embargo, y aunque le parezca mentira a muchos, el poder del Presidente del Perú es menor que el de sus homólogos francés o estadounidense. Ello es porque nuestro sistema, temeroso de entregar tanto poder a una sola persona, trató de integrar controles parlamentarios y un conjunto de checks and balances. Uno de los aspectos donde esto es más notable se da precisamente en el Gabinete.

El Primer Ministro

El Primer Ministro es en realidad el que preside el Consejo de Ministros. Se le llamó incorrectamente Premier, por cierta semejanza con la misma figura política de la Tercera República Francesa, aunque es una denominación que va cayendo en desuso. En nuestro orden constitucional surge cuando Ramón Castilla considera conveniente separar a un Ministro entre varios para que le coordine las reuniones. De ahí en adelante el puesto se quedó y terminó por ser consagrado en las diversas constituciones. El Primer Ministro, teóricamente al menos, es convocado por el Presidente para que le proponga a los encargados de las diversas carteras, y coordine los Consejos de Ministros. Con el tiempo se le añadieron ciertas atribuciones y funciones. Pero Siomi Lerner no es un Jefe de Gobierno. Esa atribución la tiene el Presidente de la República, que por ello rubrica los dispositivos legales junto a los Ministros. Vale decir, aunque Siomi tiene poder directo en algunos aspectos, su puesto es exactamente lo que dice: presidente del Gabinete. Casi podríamos decir que su única atribución real será la de hablar primero. Pero el hecho de que Siomi proponga y Ollanta nombre nos da una idea de su real peso político. En la práctica, el Jefe de Estado y de Gobierno – Ollanta Humala - coordina con una persona a quien invita y nombra primer ministro. Toda la representatividad del Primer Ministro proviene de la del Presidente de la República. Vale decir, el Presidente le otorga la confianza para que ejerza las funciones que le son propias.

Los Ministros

En los Estados Unidos no hay Ministros, hay Secretarios, y la diferencia es notable. En un régimen presidencial neto la responsabilidad general de todo recae en el Presidente, no en sus ayudantes, que el Presidente pone y saca a su antojo. Por eso no son Ministros, sino simples Secretarios, aunque de hecho detenten gran poder. No es nuestro caso. El Ministro de Estado en el Perú, propuesto por el Primer Ministro, y al que el Presidente otorga su confianza para que ejecute unas políticas determinadas, posee una autonomía que no tienen los Secretarios. Indudablemente el Presidente nombrará a aquellos que le merezcan más confianza para la ejecución de sus Planes, lo que quiere decir que elegirá a los que vea por conveniente para lograr determinados objetivos políticos. De este acuerdo fundamental surge el Gabinete.

El Gabinete

El término “Gabinete” se refiere en Política al conjunto de personal de confianza encargados de diversas tareas. Muchos funcionarios poseen un gabinete. Conducir la nave del estado no es algo que el Presidente pueda hacer él solo. La Constitución y las Leyes le proveen por ende de estos auxiliares, personal de confianza, pero no Secretarios. Y como no son Secretarios, en realidad co-gobiernan con el Presidente. Aclaremos el punto: Si en un Consejo de Ministros el Presidente manifestara el deseo de emitir una norma o ejecutar una política con la que uno o varios Ministros no estén de acuerdo, éstos pueden y deben manifestar su desacuerdo, y por supuesto tratar de convencer al Presidente, y éste a ellos. Hay dos opciones posibles, y no más: O el Presidente llega a un acuerdo con sus Ministros, o no. Los Ministros en desacuerdo pueden recurrir a la renuncia, si el asunto se considera justificado. Y en ese caso, se dirá que el gabinete entra en “crisis”. No es la única manera en que entra en crisis, por supuesto. Pero de hecho la renuncia, o la amenaza de renuncia, es una presión que un Ministro, algunos de ellos, o el Gabinete en pleno, pueden poner sobre la mesa en caso que el Presidente a su entender se descantille. Es una cuestión de confianza. Se podría llegar al caso que si hay desacuerdo de base con el Presidente, éste “pierda” la confianza en sus Ministros, y por ende, se convoque a otros que sí gozaran de esa confianza.

Ha habido casos. En la historia reciente de nuestro país destacan la digna renuncia de una Ministra cuando se produjo el tema de Bagua, o la renuncia en pleno del Gabinete de los Heros cuando Fujimori dio el autogolpe del 5 de Abril. En el primer caso, se manifestó la imposibilidad de permanecer en el gabinete de un gobierno que actuaba de un modo con el que la Ministra renunciante no estaba de acuerdo. En el segundo, la medida política tomada por Fujimori llevaba a una situación política que el gabinete no consideraba deseable. También puede verse desde el otro lado: El Ministro, o el Gabinete, renuncian para darle libertad al Presidente en la ejecución de sus políticas. No olvidemos que es el Presidente el Jefe del Gobierno, no el Primer Ministro.

Otro caso interesante se produjo a raíz de la renuncia de Fujimori a la Presidencia de la República por Fax. El Gabinete Salas tomó posición repudiando el hecho y permaneciendo en sus puestos hasta que el Congreso proveyó nuevo Presidente, que fue Valentín Paniagua, y ante él renunciaron a sus cargos. Se ve aquí la voluntad del Consejo de Ministros de no dejar al Perú sin gobierno durante aquellos difíciles días.

¿Puede entonces un Ministro, digamos el de Economía, presionar al Presidente en función de una u otra política? Puede, por supuesto. Si al Presidente se le ocurriera, como a Alan en su primer gobierno, estatizar la banca, con seguridad el Ministro renunciaría tras manifestar su absoluto desacuerdo. Y ello traería consecuencias políticas de grandes proporciones. Notemos que llegar a este punto significa el harakiri del Ministro, y que previamente habrá conversa. Esto constituiría al Consejo de Ministros como un interesante espacio de concertación.

Gabinete y Congreso

Como el Presidente es Jefe de Estado, a la vez que Jefe de Gobierno, la Constitución y las Leyes lo protegen. En un régimen presidencial neto, la relación entre los Secretarios y el Congreso es muy limitada. El Congreso de Estados Unidos no puede tumbarse un Secretario, a lo más puede invitarlo a comisiones o al pleno para insultarlo a conciencia, pero tumbarlo, naranjas. Si el Congreso USA quisiera realmente cambiar las políticas tendría que volarse al Presidente, y eso es casi imposible. Nótese cuánto poder le da esta situación al Presidente de los Estados Unidos, que inclusive ha sido llamado en teoría un “Rey por Cuatro Años”. Naturalmente los checks and balances en un país federal son muy distintos a los que se dan en un régimen unitario como el nuestro. En Francia, república unitaria, suele darse que las elecciones complementarias a la Asamblea Nacional Francesa cambie la correlación parlamentaria, y la Oposición domine el Legislativo. En tal caso, los franceses tratan de mantener el equilibrio político imponiendo al Presidente el nombramiento de un Primer Ministro proveniente de la oposición. A esto los franceses le llaman, con romántico gracejo, la “cohabitación” o “concubinato”.

En nuestro país las relaciones entre el Gabinete y el Congreso siempre han sido complicadas. Las diversas Constituciones y Leyes tratan de mantener el equilibrio de modo que no se rompa el orden constitucional y el Ejecutivo pueda hacer gobierno. El Gabinete que goza de la confianza del Presidente, debe ahora solicitar la confianza de la representación nacional, expresada en el Congreso. Vale decir, se presenta a sí mismo y a sus planes; y el Congreso le otorga la confianza, o no. Si aprueba, adelante; y si no, el Presidente Ollanta deberá empezar de nuevo todo el proceso. Esto depende de la composición partidaria en el Congreso. Es obvio que cuando un Partido solo no posee la mayoría, tendrá que aliarse o asociarse con otro u otros. Esto es muy común en los regímenes parlamentarios, pero en nuestro país como que no está tan bien visto. Por desgracia tenemos historia atrás que nos señala lo difícil que puede ser para el Ejecutivo gobernar sin el Congreso. La Constitución de 1933, por ejemplo, establecía la obligatoriedad de la renuncia del Gabinete en el caso de que algún Ministro fuera interpelado y el Congreso le quitara la confianza. Al Presidente Bustamante (1945-1948) lo torpedearon empleando inclusive el quórum parlamentario y dejándolo sin Congreso, es decir, sin leyes, y así le pavimentaron el golpe de estado a Odría. Tras un interregno dictatorial y otro más o menos democrático, la Coalición Apra-Odriístas voló muchos Ministros durante el primer gobierno de Belaúnde (1963-1968), a veces por pretextos bastante tontos. Y hubo otro golpe de estado pavimentado por la incapacidad de gobernar el Ejecutivo, acosado por un Congreso atrabiliario y canibalesco. El golpe del 5 de Abril se justificó en el negativo accionar del Congreso. Un Ejecutivo necesita cancha para gobernar y no puede estar parchando gabinete a cada rato. Las Constituciones de 1979 y 1993 tomaron este aspecto en cuenta, introduciendo algunos mecanismos que hicieran más fácil la convivencia entre Legislativo y Ejecutivo. Hoy en día hay más límites al respecto de lo que el Congreso puede hacer, y más atribuciones presidenciales, incluso la de disolver legalmente el Congreso si éste le volara dos gabinetes, con límites temporales. Y eso el Congreso lo sabe.

De aquí que el acuerdo de gobernabilidad de Gana Perú con Perú Posible sea muy importante, en el caso de que una oposición rastrera y antropófaga quisiera desestabilizar las posibilidades de gobierno del Ejecutivo. Menos mal no es tradicional que se empiece un gobierno con una declaración de guerra, y cuando esto ha pasado en otras latitudes, ha sido preludio de conflictos graves entre Ejecutivo y Parlamento. El canibalismo político por lo general espera un poco antes de desatarse. Sin embargo, resulta difícil en este momento hacer profecía. La composición del gabinete de Lerner y Ollanta resulta una suerte de empate técnico, destinado a tranquilizar al respetable señalando con claridad que no nos vamos a una farra, y que no habrán sorpresas. De hecho respeta el juramento hecho por Ollanta Humala en momentos electorales.

28 de Julio y después

¿Qué le espera a este gabinete a partir del 28 de Julio? Parece claro que se gobernará con cuidado, dejando a cada cual que haga lo que sabe hacer, y en este aspecto debemos decir que nos parece que este Gabinete tiene futuro, en la medida que los previsibles choques entre lo que se quiere hacer con el pago de las facturas que generará tendrán como árbitro al Presidente de la República. Cabe una felicitación al que según parece ha orquestado un Gabinete de Reconciliación Nacional, a Siomi Lerner, porque juntar en la misma mesa a Francisco Eguiguren, Kurt Burneo, Miguel Castilla, y José Luis Silva requiere ciertas dotes.

Algunos sin embargo se quejan, desde diversas posiciones. Que si debió poner a uno o al otro. Que si el hecho que uno esté o no esté determina una mejor política. Puede ser. Lo que es incontrovertible es que el presidente tiene el derecho de poner a quien le parezca llevará a cabo las políticas que pretende. El juicio se hará a partir de su desempeño. Y para eso se necesita tiempo. Y tanto el Parlamento como la Ciudadanía deben darles ese tiempo. Y punto por hoy.